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检例第63号 目录 要旨 基本案情 诉前程序 诉讼过程 指导意义 相关规定 要旨 一级政府对本行政區(qū)域的环境质量保护负有(yǒu)法定职责。政府在履行农村环境综合整治职责中违法行使职权或者不作為(wèi)，损害社会公共利益的，检察机关可(kě)以发出检察建议督促其依法履职。对于行政机关作出的整改回复，检察机关应当跟进调查；对于无正当理(lǐ)由未整改到位的，可(kě)以依法提起行政公益诉讼。 基本案情 2005年4月，湖(hú)北省天门市拖市镇人民(mín)政府（以下简称拖市镇政府）违反《中华人民(mín)共和國(guó)土地管理(lǐ)法》，未办理(lǐ)农用(yòng)地转為(wèi)建设用(yòng)地相关手续，也未按照《中华人民(mín)共和國(guó)环境保护法》开展环境影响评价，与天门市拖市镇拖市村村民(mín)委员会签订《关于垃圾场征用(yòng)土地的协议》，租用(yòng)该村5.1亩农用(yòng)地建设垃圾填埋场，用(yòng)于拖市镇區(qū)生活垃圾的填埋。该垃圾填埋场于同年4月投入运行，至2016年10月停止。该垃圾填埋场在运行过程中，违反污染防治设施必须与主體(tǐ)工程同时设计、同时施工、同时投产使用(yòng)的“三同时”规定，未按照规范建设防渗工程等相关污染防治设施，对周边环境造成了严重污染。 诉前程序 2017年2月，天门市人民(mín)检察院发现拖市镇政府在没有(yǒu)申报审批获得合法手续的情况下，未建设必要配套环境保护设施，以“以租代征”的形式，违法建设、运行生活垃圾填埋场，在运行过程中存在对周边环境造成严重污染、损害公益的行為(wèi)，决定立案审查。 调查核实过程中，检察机关查阅了拖市镇政府关于租用(yòng)拖市村集體(tǐ)土地建设垃圾填埋场的会议纪要、文(wén)件、协议等档案材料；督促天门市环境保护局进行了现场勘查；采集了现场影像资料，询问了相关人员。基本查明：拖市镇政府未办理(lǐ)用(yòng)地审批、环境评价等法定手续，建设并运行生活垃圾填埋场，未建设防渗工程、垃圾渗滤液疏导、收集和处理(lǐ)系统、雨水分(fēn)流系统、地下水导排和监测设施等必要配套环境保护设施，垃圾填埋场在运行过程中对周边环境造成严重污染。根据《中华人民(mín)共和國(guó)地方各级人民(mín)代表大会和地方各级人民(mín)政府组织法》《中华人民(mín)共和國(guó)环境保护法》等相关法律规定，拖市镇政府作為(wèi)一级人民(mín)政府，对本行政區(qū)域负有(yǒu)环境保护职责，应当对自身违法行使职权造成环境污染的行為(wèi)予以纠正，并及时治理(lǐ)污染，修复生态环境。 2017年3月6日，天门市人民(mín)检察院向拖市镇政府发出检察建议，督促其依法履职，纠正违法行為(wèi)并采取补救措施，修复區(qū)域生态环境，恢复农用(yòng)地功能(néng)。检察建议书发出后，天门市人民(mín)检察院多(duō)次与拖市镇政府进行沟通，督促整改。3月22日，拖市镇政府针对检察建议书作出书面回复称：其已将该垃圾填埋场的垃圾清运至天门市垃圾处理(lǐ)场进行集中处理(lǐ)，并投入资金、落实专人对垃圾场周围进行了清理(lǐ)、消毒，运送土壤进行了回填处理(lǐ)，杜绝了垃圾污染，且在该处设立了禁止倾倒垃圾的警示牌。 4月12日，天门市人民(mín)检察院对拖市镇政府的整改情况进行跟进调查时发现，拖市镇政府虽然采取了一些整改措施，但整改后的垃圾填埋场表层覆土不到1米，覆土下仍有(yǒu)大量垃圾。天门市人民(mín)检察院委托湖(hú)北省环境科(kē)學(xué)研究院对垃圾填埋场垃圾渗滤液及周边地下水样进行检测。检测结果表明，拖市镇垃圾填埋场周边地下水样中铬、铅超标严重，渗滤液中含有(yǒu)重金属、氨氮、磷等污染物(wù)。经专家检测评价认為(wèi)，该垃圾填埋场周边水质显示出典型的垃圾渗滤液污染特性，严重影响当地居民(mín)的健康和生态安全；现存垃圾随着时间推移还会产生大量渗滤液，若不采取措施将会对周边水體(tǐ)和汉江造成持续15到20年的長(cháng)期生态污染风险；建议采取清理(lǐ)转移的方法，将垃圾清挖送到市區(qū)垃圾处理(lǐ)场，垃圾渗滤液抽取送城區(qū)污水处理(lǐ)厂处理(lǐ)，原址采用(yòng)回填土壤绿化。 诉讼过程 （一）提起诉讼 通过诉前调查取证，天门市人民(mín)检察院固定了相关证据，认定拖市镇政府采取有(yǒu)限整改措施后，其违法行政行為(wèi)造成的公益侵害仍在持续。经湖(hú)北省人民(mín)检察院批准，2017年6月29日，天门市人民(mín)检察院向天门市人民(mín)法院提起行政公益诉讼，请求判令：1．确认拖市镇政府建立、运行该垃圾填埋场，造成周边环境污染的行政行為(wèi)违法；2．判令拖市镇政府继续履行职责，对关停后的该垃圾填埋场环境进行综合整治，消除污染，修复生态。 （二）法庭审理(lǐ) 2017年12月22日，天门市人民(mín)法院公开开庭审理(lǐ)了本案。 法庭审理(lǐ)过程中，拖市镇政府答(dá)辩认為(wèi)：1．只有(yǒu)县级以上政府及其环保部门才是具有(yǒu)环境保护职责的行政机关，其作為(wèi)镇政府，不具有(yǒu)该项职责；2．检察机关关于垃圾填埋场污染周边环境的证据不充分(fēn)；3．镇政府建设垃圾填埋场的行為(wèi)并非行政行為(wèi)，在行政诉讼中不具有(yǒu)可(kě)诉性。 针对镇政府答(dá)辩意见，天门市人民(mín)检察院向法院提交了《天门市委办公室、市政府办公室关于印发乡镇综合配套改革三个配套文(wén)件的通知》《市环保局关于拖市镇垃圾填埋场环境问题的复函》、湖(hú)北省环境科(kē)學(xué)研究院《检测报告》、相关专家出具的《关于天门市拖市镇區(qū)垃圾填埋场污染潜在生态风险的评估意见》、垃圾填埋场现场照片等证据。天门市人民(mín)检察院认為(wèi)，《中华人民(mín)共和國(guó)环境保护法》第六条第二款规定，地方各级人民(mín)政府应当对本行政區(qū)域的环境质量负责；第三十三条第二款规定，县级、乡级人民(mín)政府应当提高农村环境保护公共服務(wù)水平，推动农村环境综合整治；第三十七条规定，地方各级人民(mín)政府应当采取措施，组织对生活废弃物(wù)的分(fēn)类处置、回收利用(yòng)。本案中，镇政府与村委会签订征地协议，建设、运行垃圾填埋场，目的是為(wèi)了处置镇區(qū)生活垃圾，履行农村环境综合整治职责，是行使职权的行政行為(wèi)。但其履职不到位，未办理(lǐ)用(yòng)地审批、环境评价，未建设防渗工程、渗滤液处理(lǐ)、地下水导排监测等必要配套设施，导致周边环境严重污染，造成社会公共利益受到损害，应当依法履职，采取积极措施治理(lǐ)污染，修复生态；拖市镇政府在收到检察建议后，虽然对该垃圾填埋场做了覆土处理(lǐ)，但未完全进行治理(lǐ)，检察机关经跟进调查和委托检测，确认社会公共利益仍处于受侵害状态。综上，拖市镇政府答(dá)辩理(lǐ)由不成立。 （三）审理(lǐ)结果 2018年3月19日，天门市人民(mín)法院作出判决，支持了检察机关全部诉讼请求，认定拖市镇政府作為(wèi)一级政府，具有(yǒu)环境保护的法定职责；拖市镇政府建设垃圾填埋场是履行职权行政行為(wèi)；根据现有(yǒu)证据，该垃圾填埋场存在潜在污染风险；拖市镇政府治理(lǐ)垃圾填埋场是其违法后应当承担的法律义務(wù)，其应当继续履行整治义務(wù)。判决如下：1．确认被告拖市镇政府建设、运行垃圾填埋场的行政行為(wèi)违法；2．责令被告拖市镇政府对垃圾填埋场采取补救措施，继续进行综合整治。 （四）案件办理(lǐ)效果 该案判决后，拖市镇政府积极履职，组织清运原垃圾填埋场覆土下的各类垃圾1000余立方并进行了无害处理(lǐ)。经湖(hú)北省相关部门审批同意，2018年4月至12月，在垃圾填埋场原址上新(xīn)建污水处理(lǐ)厂一座，设计产能(néng)日处理(lǐ)污水500吨。目前该污水处理(lǐ)厂已投入使用(yòng)。 该案办理(lǐ)后，天门市人民(mín)检察院摸排发现全市乡镇垃圾填埋场普遍存在环境污染风险问题。经过全面调查分(fēn)析，天门市人民(mín)检察院向天门市委、市政府报送《关于建议进一步加强对全市乡镇垃圾填埋场进行整治的报告》，提出了将乡镇垃圾填埋场整治工作纳入天门市污染防治工作总體(tǐ)规划、进行清挖转运以及覆土植绿等建议。天门市委、市政府高度重视，相关职能(néng)部门迅速组织力量，对全市乡镇27个非正规垃圾填埋场、堆放点进行了专项重点督查，整治恢复土地近8.5万平方米。 指导意义 改善农村人居环境是以习近平同志(zhì)為(wèi)核心的党中央作出的重大决策，是实施乡村振兴战略的重要内容。加强农村生活垃圾治理(lǐ)，是改善农村人居环境的重要环节，也是推进乡村生态振兴的关键之举，对于促进乡村治理(lǐ)具有(yǒu)重大意义。 （一）基层人民(mín)政府应当对本行政區(qū)域的环境质量负责，其在农村环境综合整治中违法行使职权或者不作為(wèi)，导致环境污染损害社会公共利益的，检察机关可(kě)以督促其依法履职。《中华人民(mín)共和國(guó)地方各级人民(mín)代表大会和地方各级人民(mín)政府组织法》《中华人民(mín)共和國(guó)环境保护法》《村庄和集镇规划建设管理(lǐ)条例》等法律法规规定了基层人民(mín)政府对农村环境保护、农村环境综合整治等具有(yǒu)管理(lǐ)职责。其在履行上述法定职责时，存在违法行使职权或者不作為(wèi)，造成社会公共利益损害的，符合《中华人民(mín)共和國(guó)行政诉讼法》第二十五条第四款规定的情形，检察机关可(kě)以向其发出检察建议，督促依法履行职责。对于行政机关作出的整改回复，检察机关应当跟进调查，对于无正当理(lǐ)由未整改到位的，依法提起行政公益诉讼。 （二）涉及多(duō)个行政机关监管职责的公益损害行為(wèi)，检察机关应当综合考虑各行政机关具體(tǐ)监管职责、履职尽责情况、违法行使职权或者不作為(wèi)与公益受损的关联程度、实施公益修复的有(yǒu)效性等因素确定重点监督对象。农村违法建设垃圾填埋场可(kě)能(néng)涉及的行政监管部门包括规划、环保、國(guó)土、城建、基层人民(mín)政府等多(duō)个行政机关，而基层人民(mín)政府一般在农村环境治理(lǐ)、生活垃圾处置方面起主导作用(yòng)。如果环境污染行為(wèi)与基层人民(mín)政府违法行使职权直接相关，检察机关可(kě)以重点监督基层人民(mín)政府，督促其依法全面履职，根据需要也可(kě)以同时督促环保部门发挥监管职责，以形成合力，促使环境污染行為(wèi)得到有(yǒu)效纠正。检察机关通过办案发现本地普遍存在类似环境污染行為(wèi)的，可(kě)以经过深入调查，向当地党委、政府提出建议，以引起重视，促使问题“一揽子”解决。 相关规定 《中华人民(mín)共和國(guó)行政诉讼法》第二十五条 《中华人民(mín)共和國(guó)地方各级人民(mín)代表大会和地方各级人民(mín)政府组织法》第六十一条 《中华人民(mín)共和國(guó)环境保护法》第六条、第十九条、第三十三条、第三十七条、第四十一条 《中华人民(mín)共和國(guó)土地管理(lǐ)法》第四十四条 《最高人民(mín)法院、最高人民(mín)检察院关于检察公益诉讼案件适用(yòng)法律若干问题的解释》第二十一条 《村庄和集镇规划建设管理(lǐ)条例》第三十九条
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